“136房子”模型——自然保护区有效管理的新模式
2008-07-21 10:43:49 / 个人分类：论文
“136房子”模型——自然保护区有效管理的新模式
余久华（百山祖国家级自然保护区管理处 庆元323800）
(本文发表在《中国人口 资源与环境》)
摘要：自然保护区是我国可持续发展的重要事业。目前，其管理水平还远远不能适应自然保护区发展的需要。笔者通过十几年的学习研究和基层实践，对自然保护区的有效管理提出了“136房子”模型，展示自然保护区管理的管理模式，旨在揭示自然保护区的管理最一般的规律，提供最基础的管理模式。
关键词：“136房子”模型 自然保护区 管理 模式
Model of " 136 houses "——New mode of effective management of nature reserve.
Yu JiuHua (Baishanzu National Nature Reserve Administration Qingyuan 323800,China)
The nature reserve is the important undertaking of sustainable development of our country. At present, its management level is still far from meeting the need of development of nature reserve. I practise through the study research and basic unit of more than ten years, have proposed the model of " 136 houses " to the effective management of the nature reserve, show the management mode of management of nature reserve, aim at announcing the most general law of management of the nature reserve, offer the most basic management mode.
Keyword: " 136 houses " Model Nature reserve Manage Mode
1 引言
自然保护区不仅是一个国家的自然综合体的陈列馆和野生动植物的基因库，而且是我国可持续发展事业不可或缺的一项基础建设工作。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出了生态建设、生态安全和生态文明的发展战略，给我国自然保护区建设和管理指出了目标和方向。建立一个较为完备的自然保护区管理体系，对于加快我国自然保护区的发展，提升自然保护区的管理水平，具有重大的现实意义。
2 我国自然保护区管理现状评价
笔者从事自然保护区管理工作10余载，认为对我国自然保护区可以用“成就显著、问题不少；数量巨大、质量不高”来评价。
2.1 取得的巨大成就
我国自然保护区数量较40年前翻了100倍，面积更飙升215倍，自然保护区面积与国土面积的比例已经超过了世界平均水平，可谓成绩喜人。这些自然保护区保护着我国70%的陆地生态系统种类、80%的野生动物和60%的高等植物，也保护着约2000万公顷的原始天然林、天然次生林和约1200万公顷的各种典型湿地[7]。自然保护区在保护生物多样性，保护和拯救濒危物种资源方面发挥了重要的作用，产生了巨大的经济效益、社会效益和环境效益。中国自然保护区面积列美国、加拿大、澳大利亚和格陵兰之后，居世界第5位，相当于世界自然保护区总面积的6.53％，相当于全球自然保护区面积的1/16，超过了欧洲国家自然保护区面积的总和。
我国生态环境法律体系建设迈出重大步伐，先后颁布了《森林法》、《野生动物保护法》、《草原法》、《水法》、《环境保护法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律法规，为各种类型自然保护区的保护提供了法律依据。发布实施了《中国生物多样性保护行动计划》、《中国湿地保护行动计划》、《全国自然保护区发展规划纲要（1996年—2010年）》，组织编制的《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》。国家先后批准加入了包括联合国《生物多样性公约》在内的20多项有关环境与资源保护的国际公约和条约。为野生动植物保护及自然保护区建设提供了重要的法律保障；开展全国野生动植物、湿地资源调查和科学研究，积极开展国际交流与合作，不断扩大国际影响，提高了我国的国际地位和影响力[10]。
自然保护区作为宣传教育的基地，通过对国家有关自然保护的法律法规和方针政策及自然保护科普知识的宣传，极大提高了我国公民的自然保护意识。
2.2 存在的管理问题
我国自然保护区虽然在数量上“突飞猛进”，但是，要按照可持续发的发展观，自然保护区是保护、科研、教育、发展相协调，生态效益、社会效益、经济效益相统一，国家、集体、个人利益相一致，在时间、空间，物质的均衡和可持续发展的。自然保护区的发展还远远没达到预期的目标，还大大没有发挥自然保护区的作用，其生态、社会、经济效益还没有得到充分发挥。特别是与之相适应地法律、法规、政策、体制、机制、管理、科研等方面还相当滞后。与人与自然和谐相处的和谐社会还有很大差距。
一是法律条款相对滞后，矛盾突出。目前的自然保护区法律、法规、政策等方面不能适应自然保护区的资源保护和可持续发展的需要，如《森林法》第三十一条：……“（三）特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。”的规定实行“一刀切”，不尊重保护区社区内群众的意愿，使其基本的生产生活受到严重影响，违背了“以人文本”的治国理念。禁止人工林、竹林等经营活动，使森林不能发挥效益，违背了自然规律[10]。
二是横向管理职责不清、职能交叉。《自然保护区条例》第八条“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。但在自然保护区的管理实践中，由于没有明确各自的具体职责，综合管理部门与自然保护区的主管部门之间存在着职责不清、交叉重叠的问题，时常发生扯皮现象，严重影响自然保护区的健康发展[10]。
三是纵向管理责权分离，职责不明。《自然保护区条例》第二十一条规定“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。……”。现实的情况并非都按照《条例》来管理自然保护区，现行的管理体制是业务由上级主管部门管理，行政由县级以上地方政府管理，实行业务与行政分离的管理体制。一边是业务主管，一边是衣食父母，由于责、权、利，人、才、物的分离管理，当地方利益与生态保护发生矛盾时，保护区只有违背自然保护区的发展目标做出无原则的让步。如浙江省的自然保护区旅游资源出让问题，大大弱化了上级主管部门的业务管理能力，使政令难以畅通[10]。
四是业务管理缺乏规范，层次不清。自然保护区的业务管理体系不健全，年度无计划，年终无总结，日常工作无规范；自然保护区各自为政，上下之间互不沟通、相互之间互不了解；各个类型的自然保护区尚未出台相应的评价体系；自然保护区的业务工作，任凭自身的条件和兴趣，能干一点算一点，致使一些自然保护区建立后长时间内也未摸清资源“家底”，更谈不上改善基础设施、开展保护与科研工作，可以说是“面貌依旧”。
五是投入体制主体不明，资金短缺。《自然保护区条例》第二十三条“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”规定了自然保护区的投入问题，一是“县级以上”并未明确是哪级政府。2002年6月24日《科技日报》报道的许智宏、阳含熙、李文华等22位两院院士根据中国人与生物圈国家委员会的调查结果，特提出“将保护区经费投入纳入国家预算计划，保障保护区建设与运行的基本费用”的建议。建议引用了国际保护监测中心（WCMC）的调查结果：全国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足2亿元。发达国家用于自然保护区的投入每平方公里每年平均约为2058美元，发展中国家为157美元，而中国仅为52.7美元，即使在发展中国家中我们也几乎是最低的[9]。有的地方政府为了争取这点资金，只盖“橡皮图章”，更有甚者，把自然保护区当成“摇钱树”，不但不配套，还层层“剥皮”，而对于自然保护区来说，可谓是“雪上加霜”，苦不堪言。
3 自然保护区“136”房子模型的提出
自然保护区是生态的精华，《中国21世纪议程》强调，我国生物多样性保护的目标是不仅要建立和完善全国自然保护区网络，而且要寻求生物多样性保护与生物资源持续利用相协调的途径；通过自然保护区的有效管理来解决保护区的管理与当地居民生计性开发的矛盾。要把自然保护区建成具有保护、科研、教育、生产和旅游等多功能的“自然—社会—经济”实体，是现在和将来实现自然保护区有效管理的途径。自然保护区管理有其社会的特殊性和自身的规律性。要有效管理自然保护区，就必须对其有全面、充分的认识。就必须解决下列几个问题：
首先要回答什么是我国自然保护区的基本区情？这与我国的基本国情是一样的，那就是中国是发展中国家的大国，人多地少，经济发展不平衡，“三农”问题矛盾突出等等。而且建立保护区的广大农村相当贫困，依赖资源的程度还很明显，保护区建立在社区之中，自然保护区内生活着很多群众，保护区的建立和管理与当地百姓有着“鱼”和“水”的关系，与他们的生产生活密切相关。
其次是我国的自然保护区管理的基本工具是什么？纵观世界自然保护区发展的历程，对自然保护区进行管理目标的分类、人与生物圈保护区的分区管理模式以及对自然保护区重要性的分级管理确定为自然保护区有效管理的基本工具。用分类指导方法非常有效，既能统筹兼顾，又能突出重点。既能有效保护，又能合理利用。既能最大限度保存人类生存发展所需的生态环境和物种基因，又不影响因建立自然保护区的区域群众的生产生活和经济发展。
三是必须明确有效管理自然保护区靠哪些手段来支撑？建立和管理自然保护区是国家为了保护生态环境和物种基因，事关人类的生存发展，是一项重要的公益事业。所以这项事业的发展首先需要解决人们的思想与观念，只有这样，才能统一思想，提高认识，制定符合中国实际的保护区法律来规范自然保护区的管理，调整各方利益。同时，国家出台相关的制度、政策和措施来实施有效的管理。而且，自然保护区是自然—社会—经济的综合体[17]，管理需要遵循自然规律、社会发展规律和经济发展规律，应用必要的科学技术来提高管理水平。
我们将的自然保护区的管理体系设计成是一座“房子”，将基本区情、管理工具、管理手段设计成为“房子”的土地、大梁和柱子。这座“房子”是否坚不可摧，就要求扎实的地基、牢固的基础、有力而均衡的支撑（见图1 “136”房子模型）。具体地说：
“1”是房子的“土地”——建立在贫困的广大农村这块土地之上的基本区情；
“3”是房子的“基础”——必须由分类、分区、分级的三根基础“大梁”来承重；
“6”是房子的“支柱”——必须由理念、法规、体制、制度、机制、科技六根“支柱”来支撑，
4 “136”房子模型的解析
4.1 中国自然保护区的区情——富饶的贫困
4.1.1 大多自然保护区地处“老少边穷”地区
据《瞭望》杂志 “补偿神农架”一文的报道：神农架是全球中纬度地区惟一一块保存最为完好的原始林区，2618平方公里的森林，郁闭度达到了0．9以上，按照目前通行的方法计算，每年可向大气释放氧气300多万吨，从大气中吸收二氧化碳30多万吨，吸收大气中的灰尘100多万吨，吸收大气中的有毒气体近200万吨，蓄水30余亿立方米。1992年，神农架被确定为国家贫困县。时至今日，还戴着这项“帽子”。2003年，湖北省人均国内生产总值9001元，而神农架只有4927元，是全省平均水平的54．7％；人均财政收入233元，只有全省平均水平433元的53．8％。根据对2002—2003年的小康进程测算，在17项指标中，神衣架有10项反映经济社会发展水平的指标末达标。称神农架林区是“生态资源上是富饶的，人民生活是贫困的。” [2]
我国的自然保护区像神农架一样，地处交通闭塞、经济落后的偏僻山区。正由于其落后的交通和经济环境，保护了大量的生物多样性。许多保护区处在贫困与环境问题的夹击之中，投入的长期匮乏，捉襟见肘的地方财政无力支持保护区事业，许多保护区不得不实行“自养”，使得部分保护区有名无实。人口压力和强烈的经济发展需求将是我国不少自然保护区面临的最大挑战。
4.1.2土地权属不清，社区冲突不断
建立自然保护区，大多是地方政府的行政行为。其主要动力是建立自然保护区能够得到国家的“冠名”，特别是国家级的名称具有很多的吸引力，以提高地方区域的知名度，为区域经济建设服务。所以建立保护区时往往是仓促“上马”，以一些资源保护较好的国有林场为核心，对林场周围的集体林进行图纸上的“圈地”，并未征求“圈”内群众的意见，需要时只是盖上当地乡镇政府或村委会的公章了事。所以，在建立保护区时老百姓并不知情。结果是为保护区的建设和管理埋下了一颗“定时炸弹”，给保护区的管理带来许多得隐患。在保护区的规划中，由于规划的不合理，没有给当地群众留出基本的生产生活用地和生产生活资料来源。有的甚至把集体林也规划到核心区，政府“剥夺”了他们“拥有”的村社集体山林划分给农户的自留山和责任山林的经营权，而不“享有”对林地、林木的处置权，即“拥有”与“享有”的极不对称[8]。这就成为保护区有效管理的最大隐患。
自然保护区的建立，打破了当地居民千百年来一直依赖自然资源的所谓“靠山吃山”、“吃山养山”的循环，他们的生产生活开始不能随心所欲地利用自然资源，冲突不可避免。在生产生活方面，集中表现为保护自然与当地居民刀耕火种，广种薄收的粗放经营的矛盾；保护自然与传统陋习（燎地边，烧秸秆，清明节烧纸）的矛盾；保护自然与当地居民经营活动（放牧、打柴、采药、取石、挖沙、林副产品利用）的矛盾等等。同时，自然保护区的建立和管理，野生动物种群数量发展较快，农户的农作物等造成一定程度的破坏，有的还出现动物伤人事件，但地方政府没有专项资金支付群众的损失，也成为保护区的主要冲突之一。
4.1.3基础设施落后，缺乏发展空间
大多数自然保护区地处偏僻山区，交通闭塞，农业生产条件差，加之生产技术落后，农村经济结构单一，经济收入低下，经济仍属自然封闭的小农经济。如《“生态难民”：一个值得关注的问题》报道了位于大瑶山保护区的核心地带和缓冲地带的林农住房大多为解放初期的泥房，有的已破烂不堪，泥房面积占农村住宅总面积的91.4％，“交通难、用电难、吃水难”，严重困扰了当地的经济发展。[6]
同时，《森林法》禁止了自然保护区的森林采伐，占了80％的森林生态类型保护区内的社区居民，建立保护区就等于剥夺了他们千百年来祖祖辈辈“靠山吃山，靠水吃水”赖以生存的生产与生活资料，“一方水土不再养活这一方人”，直接影响了林农的生活“生态难民”：一个值得关注的问题。致使本已很贫困的保护区社区更加贫困。根据《自然保护区条例》，自然保护区内只有在实验区，且只有经过批准进行的生态旅游才是合法的，其他的经营活动属于非法行为。况且保护区的旅游活动受地理、交通等因素的直接影响，即便开展了旅游活动，大多是企业行为，社区居民并没有收入或很少有收入。所以，严格的保护区管理措施制约了当地本已落后的地域经济的发展空间，最终势必冲击保护区的可持续发展。
总之，当前的自然保护区事业还是以老百姓用填不饱的“胃”去保护我们大家共有的地球之“肾”和“肺”。如果对自然保护区的贫困现实不加以改变，生存的巨大压力迟早会导致生态的重新破坏，最终影响全社会的可持续发展。这就是我国自然保护区的基本区情。
4.2 自然保护区管理的工具——分类指导
我国的自然保护区占国土面积的比例已经达到发达国家的水平。而且，我国的自然保护区分类对应于国际的分类标准，属于严格意义的自然保护区类型。中国严格管理的保护区居世界第1位，占全世界的1/4[16]。要建设好、管理好这些已经建立的自然保护区，对于一个发展中的中国来说，简直是“天方夜谭”，就是经济发达国家也是难以做到的。否则20世纪70年度就不可能出现人与生物圈的自然保护区模式。所以，按照分类指导的原则，突出重点，严格保护一批事关国家生态安全和生物多样性的自然保护区，开放一批（或保护区的一部分）对资源可依法进行适度有序、科学合理的可持续利用，以满足经济和社会发展的需要。
自然保护区的分类、分区和分级是“136”房子模型的3根“大梁”，是自然保护区有效管理的基础。科学、合理地分类、分区和分级，将自然保护区的保护和利用目标有机地结合起来，实行分类指导，以实现保护生物多样性和可持续发展的目标，是人与自然和谐相处的重要内容。
4.2.1 自然保护区分类
现行的1994年《自然保护区条例》规定的保护区分类系统是根据1993年国家环保总局制定的国家标准，将自然保护区可以划分为3大类别9种类型，即自然生态系统类(森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型）、野生生物类（野生动物类型、野生植物类型）和自然遗迹类（地质遗迹类型、古生物遗迹类型）。这个标准是为了适应我国自然保护区按照资源属性分部门管理的现状。按照这个国家标准划分的不同的类别和类型的自然保护区在管理目标这一上是无法区分的。换言之，就是按照这个标准建立和管理的自然保护区，我们并不知道重要的，那些是次要的,那些是需要绝对保护的，那些是可以旅游参观的，无法比较保护区内人的干扰程度。也不知道自然保护区发展的目标和方向是什么，只区别是那一个部门管理。要充分发挥自然保护区的功能，利于其建立和管理，这个分类标准有其缺陷性。
在过去30多年里，世界自然保护联盟（IUCN）一直致力于保护区国际分类系统的研究和应用[16]。并在1994年出版了一份新的IUCN《保护区管理类型指南》，该指南将保护区划为6个类型，即Ⅰ严格自然保护区/荒野地保护区类型（Ⅰa严格自然保护区类型、Ⅰb荒野地保护区类型）、Ⅱ国家公园类型、Ⅲ自然纪念物保护区类型、Ⅳ生境和物种管理保护区类型、Ⅴ陆地和海洋景观保护区类型和Ⅵ资源管理保护区。目前，这个新的IUCN保护区分类系统正越来越被世界各国所普遍使用，一些国家还将此分类系统纳入国家的法规之中。此外，联合国国家公园和保护区名录也将此分类系统作为统计世界各国保护区数据的标准结构。
由此可见，IUCN保护区分类系统强调的是保护区的管理，因为管理决定了保护区的发展方向，可以依据管理目标有针对性地强化保护的政策和措施。同时，IUCN分类系统参照保护区管理目标的不同配置和优先次序进行分类，这样可以在国家层面上确定优先发展和支持的保护区，使得国家可以集中有限的财力物力来扶持重点保护区的建设。不同类型保护区因人类干扰程度不同，决定其应该采取的管理政策也不同。一方面不至于损害当地居民、社区、地方、国家以及保护区任何一方的利益；另一方面可以促进保护区的管理和保护工作的开展。
IUCN所推广的自然保护区管理类型划分无不体现着保护和利用程度分级管理的思想。笔者结合IUCN和GB的分类体系，提出实用分类办法——保护、利用目标分类法，按照自然保护区保护对象的性质、濒危程度及动态管理需要，以及经营利用的程度将自然保护区分成三级管理目标类别，使决策者、管理者和公众有较充分的认识，增强参与和管理的能力。
①严格保护类：IUCN分类体系划分的Ⅰa，Ⅰb类型自然保护区，严格保护，禁止利用；
②保护+利用类：IUCN分类体系划分的Ⅱ，Ⅳ类型自然保护区，重点保护，限制利用；
③允许利用类：IUCN分类体系划分的Ⅲ，Ⅴ，Ⅵ类型自然保护区，一般保护，可以利用。
将不同类型自然保护区的保护目标和利用目标按照分级管理，归入下表（见表1）。
表1 按保护目标和利用目标的自然保护区分类表
Tab.1 According to protecting and utilizing the nature reserves classification chart of the goal
目标类别 严格保护类 保护+利用类 允许利用类
自然保护区类型 Ⅰa，Ⅰb Ⅱ，Ⅳ Ⅲ，Ⅴ，Ⅵ
保护目标 严格保护 重点保护 一般保护
利用目标 禁止利用 限制利用 可以利用
4.2.2自然保护区的分区
自然保护区为什么要进行分区？我们不妨回顾一下人与生物圈模式产生的背景。在自然保护区建设的历程中，发达国家在上个世纪初就研究解决目前我们面临的保护与利用的矛盾，并提出人与生物圈的模式，解决人与自然的和谐关系，也就是保护自然与合理利用的关系[4]。为合理利用和保护生物圈的资源，保存遗传基因的多样性，改善人类同环境的关系，提供科学依据和理论基础，以寻找有效地解决人口、资源、环境等问题的途径。[3]
为有效管理自然保护区，既要保护好自然资源，又要可持续利用资源，就必须对自然保护区进行分区，并实行分类指导。在实践中，首先是要确定自然保护区的保护、利用目标，然后才对具体的保护区根据不同保护、利用目标进行不同的功能分区。
严格保护类，主要目标是保护，其功能区必须有大面积的核心区，不一定要求划分缓冲区和实验区，但可以一定的外围地带来保护其核心区。大江源头水源保护、大面积的生态类型等等，可以确定为这种保护区。保护+利用类，是保护与利用目标并存的保护区类别，既有需要保护的对象，又需要合理利用的，其功能分区的必须是分核心区、缓冲区和实验区“三区”并存，可以说是人与生物圈模式的保护区类型，核心区是需要保护的对象，这种保护区大多分布在保护区内人口数量较大，经济相对发达的地区。允许利用类，是以可持续利用资源为主要目标，兼顾生态、物种、景观等保护的类别。这种保护区如森林公园、海洋景观等，既是开展生态旅游的重要场所，又是自然与文化的遗产地，如黄山等景观保护区，保护的目标主要是景观、遗迹及一些名木古树等。这些保护区的核心区面积较小，但点多面广，实验区占了大量比重，可以不划分缓冲区。
对于管理游禽和鱼类的自然保护区，其管理的对象具有季节性的有规律的变动，如侯鸟，冬天飞往南方过冬，夏季则迁徙到北方栖息繁殖，南方与北方的两个保护区，在一年内都有一个确定的时间是没有保护的对象在此生活的。所以，在有保护对象栖息时，保护区需要划分功能区，以利于保护保护对象，在没有保护对象栖息时，可以不划分功能区，以利于当地居民的生产生活，只要有利于保护对象的栖息。这样的动态分区非常适合一些湿地和海洋类型的保护区。
在一些特殊的情况下，自然保护区的功能分区并不是都按照人与生物圈保护区的功能分区由里向外分为核心区、缓冲区和实验区的层层包围，外围的分区可能不一定包围里面的分区，也可能穿透到内一区，比如看日出等一些特殊景观，往往在一个制高点，但这一区域为核心区，可以通过通道、带状的方式将实验区延伸到这一制高点，当然仅仅是通道、带状的方式而已。控制宽度，限制容量和滞留时间，利用护栏等保证不越出通道到核心区内。这种特殊的功能分区，对于生态系统类型（包括湿地）而又开展生态旅游的保护区非常适用。当然，这种特殊的方式，需要通过科学论证和较高的管理水平。
4.2.3自然保护区的分级管理
我国按照将自然保护区的重要性列为国家级和地方级。地方级的自然保护区又分为省级、市级、县级等等。
自然保护区的分级，不仅仅是体现保护区的重要性，而且是从中央到地方管理自然保护区体制的基础，原则上按照国家级国家管、地方级地方管的对等的管理权限，包括人事、编制、机构、人员、经费、建设、管理等等，都应该明确层级职责，只有这样才能得到有效管理的目的。
5 自然保护区管理的支撑——六大支柱
建立自然保护区的目的是什么？勿容置疑是为了人类的经济和社会达到可持续发展。是为了奠定可持续发展的物质和文化基础。在自然保护区管理中如何落实科学发展观？就是将可持续的科学发展观贯彻到自然保护区管理的理念、法规、体制、政策、机制，以及科学管理等各个方面，达到保护与利用的统一，人与自然和谐共处，最终达到可持续发展目标。本文以“136”房子模型的6大“支柱”来说明。
5.1 科学的自然保护区发展理念
一个好的、科学的理念，是一项事业的良好开端。今天，我们建立了不少自然保护区，表明我们还有值得保护的自然资源，还有可以和后代共享的财富之源。自然保护区的建设和管理，既要满足当代的发展需要，又不能影响下一代的生存和发展，就必须坚定不移地保护、科学合理地利用才能达到最终目的。
一是以“保护第一”的观念保护生物多样性。中国是一个资源总量较多，人均占有量较少的国家。要保证经济和社会的可持续发展，保护生物多样性是如此地任重而道远。二是用可持续的发展观指导自然保护区。保护区的首要任务就是保护。过去强调的是一草一木不能动，实践证明这种做法是行不通的。经济日益发展需要自然资源愈来愈多，就常常使保护和开发之间的矛盾难以解决，使保护区与当地政府和人民群众之间的关系紧张，并常常处于对立的状态[11]。所以，保护区除了把保护作为主要任务外，还应该与科研、教育、资源利用和生态旅游等方面结合起来，发展成为以保护为主，并与发展的长远要求密切结合起来的科学实验、生产示范、教育培训和生态旅游的基地。三是以“以人为本”的群众基点提高社区生活水平。自然保护区管理的目的不仅仅在于能不能保护好野生动植物物种，能不能保护好生态环境，还在于能不能把自然保护区的资源优势真正转化为经济效益，要坚持有利于保护野生动植物和生态环境，有利于地方经济的可持续发展，有利于当地群众致富的“三个有利于标准”。因此，保护区一方面要积极保护生物资源，另一方面要积极探索新型管理体制和经营方式，合理利用自然资源，增强自身经济实力和自我发展能力，对周围社区经济发展起示范带动作用，解决社区群众的生存与发展问题。
5.2 制定与保护区发展相适应的法律法规
法是调整社会关系和人们行为规范的总和。自然保护区法，是规范与自然保护区相关的各种行为的法律。自然保护区所涉及的有广泛的自然属性与社会属性，具体说自然保护区是各种自然界生物、种群、生态和复杂的社会关系的综合反映。自然保护区是保护自然的最高方式，自然保护区法的制定和实施将对自然保护区的健康发展起到积极的关键性作用。
一是需要制定《自然保护区法》。这是因为有些资源由几个部门管理，各部门都有部分管理权，而这些行政部门各自颁布行政法规，使得这些行政法规之间缺乏协调性，甚至互相冲突[5]。除了建立统一的《自然保护区法》以外，还要建立分工明确的具有专业标准的具体施行办法[1]。二是各种资源的保护应有整体观念，不能割裂。要坚持资源整体性原则、可持续性利用原则和有偿利用原则。要在法律中明确自然资源评估制度、自然资源产权制度、有偿使用制度和综合利用制度。三是确定我国自然保护区的管理体制。明确由“国家遗产管理局”统一管理，避免多部门管理中因部门价值取向差异而产生的管理标准冲突与利益冲突[13]。四是明确分类指导体制来分类管理自然保护区，按照自然保护区的保护、利用目标分类指导的原则进行规范。各自然资源行政管理部门负责指导与之相应的自然资源自然保护区的业务工作。环境保护部门负责自然保护区各种建设项目的评估、污染的防治。其他有关部门依照法定职责行使其自然资源保护方面的监督权。同时要确定分级管理体制，按照事权的原则，对国家级和地方级的自然保护区，由国家和地方分别管理，包括规划、人员、编制、经费、建设等等。国家只对国家级的自然保护区进行全面管理，地方对与之相对应的省级、市级、县级的自然保护区进行管理，避免权责不清。
5.3 改革现有的保护区管理体制
我国自然保护区在过去的管理中，实行的是综合管理和部门管理相结合的管理体制。简单地说是统一协调、分散管理。负责统一协调的部门由于缺乏权威性，统一协调工作不易开展。这样，不但集中领导力量薄弱，分散管理的积极性也未能发挥。因此建议实行“统一领导、科学规划、分类指导、分级管理、部门协调、环保监督”的自然保护区管理体制，来保证我国自然保护区的有效管理，促进自然保护区自然、经济、社会与文化的可持续发展。
一是我国自然保护区在短短的时间内得到了迅速发展，其数量达到发达国家的水平。保护区的管理面临新的挑战，管理体制的改革成为当前的首要的问题。建立更加有权威性的领导机构，在国务院直属机构中建立国家自然保护区管理局，来统一领导、协调全国的自然保护区工作[12]。二是中国的自然保护区是归属不同的行业部门管理，每个行业部门可以为其管辖内的自然保护区制订相应的管理办法，缺乏协调。单一部门领导，会有利于统一管理规范、管理政策，以及制定统一的保护和开发规划等，从而避免多部门管理中因部门价值取向差异而产生的管理标准冲突与利益冲突。三是国外的自然保护区在行政业务管理上也具有较强的一致性。一般在联邦和省各自设立自然保护区的单独的综合管理机构，统一负责各类自然保护区和国家公园的管理。如加拿大就通过立法设立了国家公园处，作为管理自然保护区的联邦机构，负责国家公园、国家历史遗迹、遗址和国家海洋保护区的管理[19]。四是在统一领导的前提下，非常有必要对我国自然资源进行全面地调查，取得自然资源的基础数据，然后进行全面的规划。对生物多样性的集中地区规划建立自然保护区，确保这些地区的生物多样性得到有效保护，特别是我国17个具有全球保护意义的生物多样性关键地区，有必要建立一大批严格类型的自然保护区。对生态脆弱地区的保护，特别是大江源头的生态保护。我国过去建立了“中华水塔”的三江源保护区，就是一个例证，这些保护区维系着国家的生态安全。要强化对地球“肾”——湿地的保护，既可以保护生态、又可以保护大量的水鸟游禽。
5.4 制定有利于自然保护区发展政策
我国自然保护区分布在广大的农村地区，保护区的问题，在很大程度上是“三农”问题。党的经济工作会议明确了“以工补农，以城带乡，促进农村发展”的思路，同时提出了建立公共财政转移支付、公共社会化服务及公共基础设施建设的“三公”体系，只有将党重视“三农”的和对农村的政策贯彻到位，自然保护区才有发展的春天。为此，制定有利于自然保护区发展政策，促进自然保护区的脱贫，对自然保护区的健康发展，发挥自然保护区的积极作用具有划时代的意义。
一是对自然保护区进行生态补偿。生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度[14]。森林生态效益补偿机制的建立与发展，从其内在的价值取向而言，正是协调诸种权利形态之间的冲突。具体而言，主要是协调公民环境权与生存权、发展权之间的冲突。实行森林生态效益资金补偿，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质是对森林生态效益价值的承认，从保护公民权利的角度来说，建立森林生态效益补偿机制，为公民享有环境权、生存权和发展权等基本权利提供了可靠保障，协调了公民各方面权利的冲突。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》17条明确了实行林业分类经营管理体制。公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设。《森林法》修订应该将其作为一个重要的内容。在法律上创设森林资源生态效益补偿制度，可以作为一种极其有效的调和剂，使人类的生存权、发展权与环境权并行不悖。国家充分保障公民的生存权、发展权，包括在合理限度内利用森林资源的权利；二是自然保护区可以产生显著的经济、环境及社会效益。这些效益在地方、国家和全球的层次上得以实现。保护和维持生物多样性、自然资源以及相关的文化资源，自然保护区在可持续发展中发挥着关键的作用。自然保护区不应被看作是从它们所处的社会和经济环境中分割出来的保护工作的孤岛[20]。贫困对生物多样性和自然保护区有着深远的影响，对它们的生存是一个严重的威胁。在减少贫困的问题上国家应制定相应的更加优惠的扶贫政策，促进自然保护区为可持续发展做出突出的贡献。三是各级政府必须优先考虑保护区内及周边群众经济的发展，资源行政主管部门和自然保护区管理机构要与当地政府和群众加强联系，帮助当地群众开辟生产门路，建立互利互惠的社区共管关系。允许并帮助当地群众在不影响保护对象保护的前提下，有限度地开展种养、旅游以及人工林或竹林更新性采伐等经营活动。
5.5 自然保护区有效管理的机制创新
机制创新是发展的动力。现在，中国自然保护区发展正处在 “数量”的发展向“质量”的提升的关键时期，如何抓住机遇，有效管理自然保护区，促进自然保护区的健康发展，是摆在我们面前的首要任务。传统的管理体制和经营机制明显不利于自然保护区的资源保护和旅游开发，解决这一问题的核心是明晰产权，避免产权的空心化，实现所有权、经营权和管理权的分离，在产权明晰、责权明确、政企分开、科学管理的现代企业经营管理制度下，有效地协调自然保护区的资源保护与合理利用的矛盾。
一是重视物权，促进所有权、管理权、经营权分离、引入市场机制。由于明晰的产权是适用市场机制和经济手段的重要基础和前提。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》明确了一个核心，就是要对林业产权制度进行改革[15]。要以产权制度改革为重点，让形式上的林权变为实实在在的林权，使所有、经营、处置和收益权在实践中得到统一，在法律上受到保护。对不同经济成分的林业经营者的合法权益实行同等待遇和法律保障。如同其他行业一样，在自然保护中引入私人资本和民营机制，这是时代发展的必然。只有通过强化林地的所有权、使用权和经营权，才能从根本上解决人心不稳和保障经营者权益的目的。二是在明确资源所有权属的基础上，在自然保护区的统一管理下，实行合作、租赁、承包等多种方式开发旅游资源，采取国家、集体、农户合作型组建模式，把自然保护区内林地使用权及实物、技术、劳动等量化成股本，收益以按股分红与按劳分红相结合的形式，走股份合作制的道路。由此将相关生态旅游资源的产权入股，并纳入企业经营，实现旅游资源的产权化和价值化管理，并逐步向市场有偿配置转变。三是资源的有偿使用必须在“公平、公开、公正”的前提下进行市场招标引入竞争机制，确保自然资源价值的最大化，转让的市场化、程序的公开化。特别是对旅游资源的出让经营，地方政府不能违反国家的有关规定出让自然保护区国有资源的经营权。四是要发挥社会各阶层投身自然保护区的建设，建立自然保护基金会，通过接受社会捐赠，发行生态彩票等活动来促进社会的共同参与，这方面的工作在我国还处于空白。
5.6 运用科学的技术手段
科学技术是第一生产力，自然保护区的有效管理，离不开科学技术。这里，我们不去讨论科学技术在生态、物种保护等领域的应用，仅对保护区的管理方面进行论述。
一是要科学合理的分区。核心区是保护区中突出地反映其保护目的，并且包括其保护对象长期生存所必需的所有资源的区域。重点要保护完整的、有代表性的生态系统及其相应的完整生态过程，但并不排斥资源的永续利用。核心区应包括丰富的自然多样性，也可以包括一定的文化多样性和自然资源传统利用方式的多样性。在管理上不要将核心区片面地理解为绝对保护区或封禁区，否则可能会造成特殊生境退化，有些保护区的核心区应允许符合保护目的的低强度人类活动。缓冲区是自然性景观向人为影响下的自然景观过渡的区域。目的主要是保护核心区，其生物群落应当是核心区的延伸或至少在内侧与核心区一样。对于核心区比较小的或保护对象季节性迁移的保护区，较宽阔的缓冲区直接起到保护作用。另外，缓冲区是保护区开展针对自然生态系统的科学研究、定位观测等的主要区域。实验区主要是探索资源保护与可持续利用有效结合的途径，在有效保护的前提下，对资源进行适度经营利用，并成为带动周围更大区域实现可持续发展的示范基地[3]。二是要科学规划管理。规划是保护区有效管理的核心，是将保护区管理的法律法规、政策制度在保护区的具体落实。规划包括了基本情况、目标定位、政策措施、项目建设、资金筹措等等。要高起点规划、前瞻性规划和量力性规划。规划并不是越洋越好，应该是越“土”越好，“土”就保持自然与文化的原始性，代表的是与其他保护区的差异性。要有长远的发展目标，将建一个什么样的自然保护区？必须认真细致地研究分析。要根据实际，突出必要的保护、科研、基础设施项目，不要一味追求规模。三是运用科学管理措施，如采用先进的环境监测仪器，采用科学的环境监测手段，制定出自然保护区最佳的环境容量；采用节能设备，所用能源及物质不会给周围的自然生态造成不良影响；根据自然保护区不同功能区的要求，减少或限制机动交通工具，提倡畜力、人力、自然能（风力、漂流等）交通工具或徒步旅行，以减少对自然生态的污染；住宿设施要由当地人自主经营，以保持地域文化的完整等等。
6 结论
我国在对自然保护区方面的研究，大多数是对具体的保护对象如生态、动物、植物进行研究的，属自然科学的范畴。对自然保护区的管理研究主要是针对具体的资源保护措施等方面的，但也有针对社区进行的，如中科院动物所自然保护区课题组（CCICED）就是研究贫穷与中国的自然保护区问题。在法律界也有对自然保护区法律进行专项研究的。不难看出，他们的研究是针对自然保护区某一个问题进行的。
自然保护区事业是事关国家可持续发展，其管理是一项系统的、全面的社会工程，是自然科学与社会科学两大领域的交叉学科，涉及面如此宽广是其他许多行业不可比拟的。要建设好、管理好自然保护区，就必须研究其管理的一般规律，把自然保护区的管理作为一个专门的学科进行研究。笔者经过十几年的学习和基层实践，将自然保护区管理的普遍性问题通过“136”房子模型表现出来，目的是为自然保护区的管理提供最基础的管理工具。这个模型是否符合我国自然保护区的管理需要，有待实践的检验，也请自然保护区管理专家和同行们斧正。
参考文献：
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[6] 农林工会联合会.2003“生态难民”：一个值得关注的问题.[J].林业经济（3）26-27
[7] 孙亚菲，李海鹏.2004.3.4.自然保护区如何走出困境.南方周末
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[20] 燕乃玲,吕恒,虞孝感,等.2003世界保护区研究的新进展.[J].农村生态环境19（3）:49-52
作者简介 余久华，男，1965年生，高级工程师，浙江植物学会理事，百山祖国家级自然保护区管理处副处长，主持百山祖保护区的管理工作十余年，建立了我国自然保护区第一个自然保护区的综合平台——中国自然保护区网（Http：// www.nre.cn），撰写了《我国自然保护区存在的问题与对策》等相关文章二十余篇。
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安茶
发布于2009-07-09 19:44:37
评1分
- 前辈！句句经验之谈~
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老黑
发布于2008-08-07 10:35:48
- 真是写的太好了，希望有决策权的领导能看到。
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森林游渔
发布于2008-07-29 10:12:11
- 写得不错,切合现状!!